การตรวจการจ้างและการควบคุมงานจ้างเหมาก่อสร้างกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

ขั้นตอนการบริหารสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างเป็นกระบวนการหนึ่งที่มีความสำคัญต่อความสำเร็จในการก่อสร้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขั้นตอนการตรวจการจ้างและการควบคุมงานซึ่งเป็นขั้นตอนที่สำคัญ
มักจะมีปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายผู้ว่าจ้างและฝ่ายผู้รับจ้าง โดยมีสาเหตุมาจากหลายๆ สาเหตุ มากบ้างน้อยบ้างตามสภาพของงานและลักษณะของทั้งสองฝ่าย ซึ่งในบางครั้งไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้
แต่ความไม่ตระหนักรู้ด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องและวิธีการทำงานของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานอาจก่อให้เกิดความรับผิดทางละเมิดทั้งโดยเจตนาและไม่เจตนา

การตรวจการจ้างและการควบคุมงานก่อสร้างเป็นกระบวนการสำคัญ ที่ทำให้การบริหารสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างบรรลุตามวัตถุประสงค์ และเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาอย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้นผู้ทำหน้าที่ “กรรมการตรวจการจ้าง” และ “ผู้ควบคุมงาน” นอกจากจะต้องมีความรู้ความเข้าใจงาน วิศวกรรมการก่อสร้างงานชลประทาน ต้องมีความรู้ความเข้าใจอำนาจหน้าที่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และแก้ไขเพิ่มเติม อย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอแล้ว ยังต้องศึกษาทำความเข้าใจเงื่อนไข ข้อกำหนดต่างๆ ที่ระบุไว้ในสัญญาให้เข้าใจอย่างถ่องแท้ เพราะถ้าหากมีความรู้ไม่ดีพอ ไม่เข้าใจหรือเข้าใจคลาดเคลื่อนในระเบียบข้อกฎหมายหรือสัญญาต่างๆ อาจตัดสินใจโดยขาดความรอบคอบ ปฏิบัติงานผิดพลาดโดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ เกิดความเสียหายต่อทางราชการหรือบุคคลภายนอก นำไปสู่การฟ้องร้องต้องรับผิดทางแพ่ง อาญา และต้องชดใช้ค่าเสียหายตาม พรบ.ความรับผิดทางละเมิดได้

ศักดิ์ชัย ขำเจริญ (2550) กล่าวว่า “ทุกท่านคงต้องยอมรับกันว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงมาโดยตลอดอย่างต่อเนื่อง จึงยังเป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่ทางสมาคมฯ จะต้องให้บริการแก่สมาชิก และผู้สนใจรู้และเข้าใจระเบียบให้มากที่สุด เราคิดเสมอว่าเป็นภาระหน้าที่ของเราที่ต้องทำ เพราะนอกจากจะเกิดประโยชน์กับทุก ๆ คนที่ทำงานในด้านพัสดุแล้ว ยังเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมคือประเทศชาติอีกด้วย และอีกประการหนึ่งตำแหน่งงานด้านพัสดุในปัจจุบันเราเห็นว่าน่าจะเป็นงานวิชาชีพเฉพาะด้าน ไม่ใช่ใครตำแหน่งใดจะมาทำก็ได้ ซึ่งตัวอย่างมีให้เห็นอย่างมากมายในการถูกสอบสวนทางวินัย ถูกชดใช้ทางแพ่ง ฯลฯ เพราะเจ้าหน้าที่ดังกล่าวไม่รู้ หรือไม่เข้าใจระเบียบอย่างแท้จริง นอกจากจะไม่เกิดผลดีต่อการปฏิบัติงานแล้ว ยังส่งผลให้ตัวผู้ปฏิบัติเอง และผู้บังคับบัญชาต้องเดือดร้อนไปด้วย”

จากคำกล่าวข้างต้นอาจสรุปได้ว่าการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐแม้จะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความขยันหมั่นเพียร ซื่อสัตย์สุจริตก็อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคลคลภายนอกหรือแก่หน่วยงานของรัฐ โดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ได้ ซึ่งตามแนวความคิดของนักกฎหมายไทยเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่เดิมนั้น เห็นว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐมิได้แตกต่างจากการกระทำของประชาชนทั่วไป หากเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดและก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นแก่บุคคลอื่นหรือแม้แต่แก่หน่วยงานของรัฐเอง เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการกระทำละเมิดนั้นก็จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย หรือรัฐแล้วแต่กรณีจนเต็มจำนวนความเสียหายที่เกิดขึ้น เสมือนหนึ่งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นได้กระทำในฐานะส่วนตัว หากการละเมิดนั้นเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่หลายคน ไม่ว่าจะเป็นกรณี เจ้าหน้าที่แต่ละคนร่วมกันกระทำละเมิด หรือในกรณีเจ้าหน้าที่แต่ละคนมิได้ร่วมกันกระทำละเมิด แต่การกระทำของเจ้าหน้าที่แต่ละคนเป็นส่วนหนึ่งที่ก่อให้เกิดการละเมิดขึ้น เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องทุกคนก็จะต้องร่วมกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม ซึ่งหมายความว่าเจ้าหน้าที่ทุกคนที่เกี่ยวข้องต้องร่วมกันชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ผู้เสียหายหรือแก่รัฐ แล้วแต่กรณีจนเต็มจำนวนความเสียหาย ถ้าไม่สามารถเรียกให้เจ้าหน้าที่คนหนึ่งหรือหลายคนชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ คนที่เหลือต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจนเต็มจำนวนอยู่นั่นเอง ซึ่งข้อความคิดในการกำหนดความรับผิดในกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดเช่นว่านี้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยละเมิด

อย่างไรก็ดีแม้ข้อกำหนดเกี่ยวกับความรับผิดในการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวจะทำให้รัฐสามารถเรียกคืนค่าสินไหมทดแทนที่รัฐต้องจ่ายให้แก่ผู้เสียหายไปก่อน หรือสามารถชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่รัฐเองได้จนเต็มจำนวน แต่ในทางตรงกันข้ามหลักเกณฑ์ดังกล่าว กลับกลายเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ ด้วยเกรงว่าการกระทำของตนอาจก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น และตนต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าวทั้ง ๆ ที่การกระทำของ เจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติหน้าที่เป็นการกระทำแทนรัฐ และเจ้าหน้าที่ก็ได้รับค่าตอบแทนต่ำอยู่แล้ว หลักเกณฑ์ดังกล่าวจึงไม่เป็นธรรมต่อเจ้าหน้าที่ สภาพการไม่กล้าที่จะตัดสินใจกระทำการตามอำนาจ หน้าที่นี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อประสิทธิภาพในการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐในอดีต ที่ผ่านมาเป็นอย่างมาก ซึ่งผลเสียก็จะตกแก่ประชาชนในที่สุด

เหตุผลดังกล่าวจึงเป็นที่มาของการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งออกมาเพื่อคุ้มครองและให้ความเป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่รัฐ และเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานให้บริการอันเป็นสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ แบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทหนึ่งเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งได้แก่การทำตามอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา ส่วนอีกประเภทหนึ่งเป็นการกระทำที่มิใช่การปฏิบัติหน้าที่ แต่เพื่อประโยชน์หรือเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ส่วนตัว ซึ่งหากการกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายต่อบุคคลภายนอกหรือแก่หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ผู้นั้นต้องรับผิดชอบเป็นการส่วนตัว กรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ ที่มิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตัว แล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นแก่บุคคลภายนอกหรือแก่หน่วยงานรัฐเอง หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ ถือว่าเจ้าหน้าที่ผู้นั้นกระทำละเมิดต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหาย โดยหน่วยงานของรัฐต้องรับภาระในความเสียหายที่เกิดขึ้นก่อน แล้วจึงพิจารณาว่าสามารถเรียกเจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำละเมิดนั้นมาชดใช้ค่าเสียหายทดแทนรัฐได้หรือไม่ จำนวนเท่าใด ขึ้นอยู่กับเจ้าหน้าที่ผู้ละเมิดนั้นบกพร่องในหน้าที่มากน้อยเพียงใด หากความบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่นั้น “เป็นความบกพร่องที่อาจเกิดขึ้นได้เสมอ” ในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ ก็ไม่ควรให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำละเมิดต้องชดใช้สินไหมทดแทนที่รัฐต้องจ่ายให้ผู้เสียหายไปแล้ว กรณีที่การกระทำละเมิดนั้นเกิดขึ้นจากความบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่ “อย่างมากหรืออย่างร้ายแรง” สมควรที่หน่วยงานของรัฐจะเรียกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำละเมิดต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐได้ชดใช้ให้ผู้เสียหายไปแล้ว หรือแก่ความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่รัฐ เนื่องจากความบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่อย่างมากหรืออย่างร้ายแรงดังกล่าว แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนแล้วว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นมิได้ใช้ความรอบคอบหรือความระมัดระวังในการปฏิบัติหน้าที่เลย

จากบางส่วนของแนวคิดใหม่เกี่ยวกับความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐ เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งตัดสินโดยพิจารณาจากผลการกระทำว่าเสียหายหรือไม่ และความบกพร่องหรือไม่พิจารณาจากการปฏิบัติหน้าที่นั้นเป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยระเบียบพัสดุฯ หรือไม่ ซึ่งมีข้อจำกัดกล่าวคือ เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำละเมิดอาจไม่รู้ และไม่เข้าใจในระเบียบ หรือภาระงานมากมีความยุ่งยากซับซ้อนจนเกิดข้อผิดพลาดร้ายแรงโดยไม่ตั้งใจ แต่เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องรับผิดทางละเมิดและต้องชดใช้สินไหมทดแทน ซึ่งโดยส่วนตัวของผู้วิจัยยังมีความเห็นว่าผลดังกล่าวยังคงไม่ยุติธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติงานด้วยความซื่อสัตย์ และยังบั่นทอนขวัญและกำลังใจในการปฏิบัติงานเช่นเดิม เนื่องจากหากพิจารณาถึงทฤษฎีเกี่ยวกับการกระทำหรือพฤติกรรมของมนุษย์ในสังคม ของวิลเลียม ดับบลิว รีดเดอร์ (Willium W. Reeder) (อ้างถึงในฉวีวรรณ จันทรัตน์,2540 ,หน้า 55-58) นักสังคมวิทยาชนบทศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อการกระทำหรือพฤติกรรมของบุคคลและตั้งขึ้นเป็นทฤษฎีว่า ทฤษฎีเกี่ยวกับการตัดสินใจหรือการกระทำทางสังคม (The Multiple Factor Theory of Decision Making and Social Action) พอสรุปได้ว่า การตัดสินใจของบุคคลไม่ได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยเพียงประการเดียว หากแต่จะมีกลุ่มของเหตุผลซึ่งอาจจะเป็นเหตุที่มาจากปัจจัยต่างๆ ประกอบกันช่วยกันสนับสนุนการตัดสินใจ และการตัดสินใจแต่ละครั้งอาจแปรเปลี่ยนไปได้ตามแต่ละบุคคลในแต่ละสถานการณ์ กลุ่มเหตุผลในการแสดงพฤติกรรมมาจากปัจจัยต่อไปนี้ เช่น เป้าหมาย คือ กิจกรรม หรือสภาพความเป็นอยู่ที่บุคคลปรารถนาหรือต้องการ ความเชื่อ ได้แก่ ความคิด ความรับรู้ ความเข้าใจ ค่านิยม ความคาดหวังข้อผูกพัน ต้องการทำให้สอดคล้องกับสภาพนั้นๆ โอกาสเปิดให้เลือกทำหรือไม่ทำ พลังความสามารถของคนในการทำสิ่งใดสิ่งหนึ่ง และการสนับสนุนจากผู้อื่น เป็นต้น